全力推进养老保险制度中国化

全面建成中国特色新型养老保险制度的构想

内容摘要坚持和发展中国特色社会主义，全面建成小康社会，实现人人享有社会保障的梦想，必须打破思维定式，明确制度定位，全力推进养老保险理论和制度的中国化，全面建成更公平可持续的中国特色新型养老保险制度。全面建成中国特色新型养老保险制度关键是要坚持社会主义的正确方向，确立“保基本、全覆盖、有弹性、能转移、可持续”的核心价值观，构建中国特色的“大保障理论”，实行中国化、公平化、市场化、城镇化和可持续化改革，增强中国特色新型养老保险制度的道路自信、理论自信和制度自信。为此，应按照“双向推进”、“小并轨”、“大并轨”的思路，对养老保险制度实行革命性的系统变革，制定社会保险基金投资路线图，开展社会保险基金投资新能源试点，将养老保险制度建成一个有灵魂、可以园梦的制度。

[关键词]中国特色新型养老保险制度中国化改革大保障理论社会保险基金投资路线图

中国养老保险制度过去20多年的改革发展成绩斐然，问题却也同样突出。2013年底，全国养老保险参保人数超过8.2亿人，建成了世界上最大的养老保险计划，但还有2亿多人游离在基本养老保险制度之外，已参保的3800多万人因各种原因中断参保，断保率居高不下，大量城乡居民难以分享经济社会发展成果，执政的社会基础有待进一步夯实；养老保险制度实现了全覆盖，但制度不公平、不可持续使养老保险制度改革连续5年成为社会关注的热点问题之首。养老保险消除了老年贫困，却没有扭转通过二次分配扩大一次分配差距的趋势，社会改革任重道远。

反思上述现象，矛盾问题依然突出，既有参保人存在短视行为的原因，更多的是制度设计存在缺陷、制度方向出现了偏差的原因。现行城镇职工基本养老保险制度的缺陷表层原因在于：当前社会贫富差距加大，社会正义呼声高涨，制度难以满足参保人的对参保便携性、收入差异、需求弹性等需求。深层原因则在于：制度没有与时俱进地实现中国化，没有符合中国实际的理论指导，没有完全反映社会主义制度的本质属性，制度定位偏离了中国特色社会主义的正确方向和核心价值观。

坚持和发展中国特色社会主义，全面建成小康社会，实现人人享有社会保障的梦想，必须全面建成中国特色新型养老保险制度。为此，我们必须在高举中国特色新型养老保险制度旗帜的前提下，打破思维定式，明确制度定位，从理论、制度、政策、工作层面对养老保险制度进行全方位反思，深刻认识新时期养老保险制度建设的特点规律，深刻领会和把握中国特色新型养老保险制度的真谛和要义，凝聚智慧和共识，全力推进养老保险道路、理论和制度的中国化，切实完成对城镇职工养老保险制度革命性的系统变革，为推进中国特色社会主义提供更有效的制度保障。

一、全力推进养老保险制度中国化改革的必要性

贯彻落实党的十八和十八届三中全会精神，全力推进养老保险理论和制度中国化改革，全面建成更公平可持续的中国特色新型养老保险制度的必要性、紧迫性，主要体现在以下三个方面：

（一）发展和完善中国特色社会主义制度，必须推动养老保险理论和制度的中国化。

第一，高举中国特色社会主义伟大旗帜的需要。中国共产党从成立90多年来的事实雄辩地证明，要发展中国、稳定中国，要全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化，要实现中华民族伟大复兴，必须坚定不移坚持和发展中国特色社会主义。坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持和拓展中国特色社会主义道路，坚持和丰富中国特色社会主义理论体系，坚持和完善中国特色社会主义制度，必须坚定不移高举中国特色新型养老保险制度伟大旗帜，坚持和拓展中国特色新型养老保险制度道路，坚持和丰富中国特色新型养老保险理论体系，坚持和完善中国特色新型养老保险制度，实现养老保险制度的中国化，使中国特色新型养老保险制度更加成熟更加定型。在当代中国，坚持和发展中国特色新型养老保险制度，就是坚持和发展中国特色社会主义，就是真正坚持社会主义。

　　第二，发展和完善中国特色社会主义理论体系的需要。我们党在领导中国革命、建设、改革的长期实践中，不断推进马克思主义中国化，实现了两次历史性飞跃。第一次飞跃发生在新民主主义革命时期，形成了被实践证明了的关于中国革命和建设的正确的理论原则和经验总结——毛泽东思想。第二次飞跃发生在党的十一届三中全会以后，形成了被实践证明了的关于在中国建设、巩固、发展社会主义的正确的理论原则和经验总结，这就是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观在内的中国特色社会主义理论体系。

发展和完善中国特色新型养老保险理论体系是中国特色社会主义理论的重要组成部分，是养老保险理论中国化的历史飞跃。养老保险理论中国化要按照党的十八大的要求，全面把握科学发展观的科学内涵，牢牢把握解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实这一科学发展观最鲜明的精神实质，把科学发展观贯彻到中国特色新型养老保险制度建设全过程、体现到制度建设的各个环节，构建与中国特色社会主义理想信念相适应的养老保险制度的核心价值观和中国特色新型养老保险理论，增强中国特色新型养老保险理论、政策与制度的自觉性和坚定性，真正做到坚定不移、矢志不渝。在当代中国，坚持中国特色新型养老保险理论，就是坚持中国特色社会主义理论，就是真正坚持马克思主义。

　　第三，全面建成小康社会，着力保障和改善民生的需要。加强社会建设，破解老有所养的发展难题，更好地顺应人民意愿的新要求，必须全面建成中国特色新型养老保险制度，使发展成果更多更公平惠及全体人民。我们党领导人民全面建设小康社会、进行改革开放和社会主义现代化建设的根本目的，就是要通过发展社会生产力，不断提高人民物质文化生活水平，促进人的全面发展。检验我们养老保险工作的成效，最终都要看人民是否真正实现了老有所养，人民老年生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，是党和人民事业不断发展的重要保证。我们要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众老有所养放在心上，及时准确了解群众在养老方面的所思、所盼、所忧、所急，把养老保险工作做实、做深、做细、做透。切实把人民养老保险权益维护好、实现好、发展好，把好事办好、实事办实，让群众时刻感受到党和政府的关怀。

第四，深化改革开放的需要。改革开放是党在新的历史条件下领导人民进行的新的伟大革命，是决定当代中国命运的关键抉择。中国特色社会主义之所以具有蓬勃生命力，就在于是实行改革开放的社会主义。我国过去30多年的快速发展靠的是改革开放，我国未来发展也必须坚定不移依靠改革开放。只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。中国特色社会主义在改革开放中产生，也必将在改革开放中发展壮大。坚定不移推进改革开放，要按照“新的伟大革命”的要求，不断在养老保险制度建设和创新方面迈出新步伐，必须推进养老保险制度的革命性变革。坚持中国特色社会主义的崇高信仰始终是养老保险制度革命性变革必须坚持的基本方向。社会主义制度的本质属性对养老保险制度中国化变革提出的要求有三：一是应具备保障基本生活的功能，确保养老无忧。二是应具备全覆盖的功能，确保人人享有社会保障；三是应具备增强公平性、适应流动性、保证可持续性的功能，确保制度更公平可持续。

对养老保险理论和制度进行中国化改革，是根据党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，深刻总结我国养老保险制度特别是中国特色新型养老保险制度实践提出的，是最本质的东西，体现了新时期养老保险制度建设规律的新要求，表明我们对养老保险制度建设规律的认识达到了新水平。

养老保险理论和制度的中国化，是坚持和发展中国特色新型养老保险理论和制度的必由之路，所以必须始终把改革创新精神贯彻到养老保险制度的各个环节，不断推进中国特色新型养老保险理论和制度的自我完善和发展。

公平正义是中国特色社会主义的内在要求，也是中国特色新型养老保险制度的内在要求。中国特色新型养老保险制度是对保障社会公平正义具有重大作用的制度，是建立社会公平保障体系的重要组成部分。共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，中国特色新型养老保险制度是使发展成果更多更公平惠及全体人民的基础性制度，是实现共同富裕的制度保障。社会和谐是社会主义的本质属性，中国特色新型养老保险制度是团结一切可以团结的力量、最大限度增加和谐因素、增强社会创造力、确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的有效制度保障。养老保险制度中国化改革必须体现上述要求。抓住了这些基本要求，就能更好地凝聚力量，攻坚克难，继续推动养老保险制度的科学发展，促进社会和谐，继续改善人民生活、增进人民福祉，完成时代赋予的光荣而艰巨的任务。

养老保险制度的中国化改革是一场全面、深刻、前无古人的社会革命。衡量改革成败，关键看养老保险制度中国化改革能否解决我国养老保险制度面临的上述历史性课题。

（二）全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，必须推动养老保险制度的以下革命性变革：

1、中国化改革。按照党的十八届三中全会“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”的精神，我们要始终把握改革的总目标和社会主义核心价值观，推进养老保险制度改革要有利于完善和发展中国特色社会主义制度，以促进养老保险制度更公平可持续为目标，推进养老保险制度的中国化。即养老保险制度改革必须从社会主义初级阶段和中国国情出发，按照全面建成中国特色新型养老保险制度的方向，既要加快建立全国统一、城乡统一、公平普惠的基础养老金，又要保持制度的弹性，适应不同地区、不同行业、不同群体、不同个人的特点，把握大国社会保障制度建设的规律。

只有坚持和发展中国特色社会主义制度，我们才会形成一整套更加成熟更加定型的中国特色新型养老保险制度。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现中国特色社会主义的应有之义和独特创造。我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从养老保险领域推进国家治理体系和治理能力现代化。要把中国特色新型养老保险制度的优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。

中国特色新型养老保险制度是社会主义基本制度的重要内核，应体现社会主义基本制度的根本性质和基本特征，反映社会主义基本制度的丰富内涵和实践要求，是社会主义基本制度的价值表达。社会主义制度的优越性突出表现在价值观的进步，社会主义较资本主义更关注公平正义和共同富裕。公平正义和共同富裕是社会主义制度最本质的规定。社会主义制度的本质规定应贯穿到政治、经济、社会的每一个领域，特别是民生领域。这就要靠通过不断改革创新，使中国特色新型养老保险制度在解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力、促进人的全面发展上比资本主义制度更有效率，体现中国特色社会主义更高的精神与道德境界，更能激发全体人民的积极性、主动性、创造性，更能展现中国特色社会主义的共同理想和核心价值观，更能为社会发展提供有利条件，更能在竞争中赢得比较优势，把中国特色社会主义制度的优越性充分体现出来。

2、公平化改革。促进社会公平正义是社会主义社会最核心的价值追求，也是改革的目标和改革的条件。按照“实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求”、“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的精神，深刻把握以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点这一全面深化改革的根本目的，将导致养老保险制度不公平的每一个环节、每一个因素作为深化改革的目标，努力消除城乡、地区、行业、身份、性别等一切影响社会保险权益平等的制度障碍和制度歧视，加快推进在更大范围体现养老保险制度的公平性，研究提出基础养老金全国统筹方案，推进机关事业单位养老保险制度改革，着力解决“双轨制”、“待遇差”问题；整合城镇居民养老保险制度和新型农村社会养老保险制度，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。大力推进基本公共服务均等化，健全公共管理和服务体系，为广大人民群众提供优质高效的社会保障服务，真正建立与中国特色社会主义制度相适应的公平普惠的中国特色新型养老保险制度，切实消除制度歧视。

3、市场化改革。按照“发挥经济体制改革牵引作用”、“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”的精神，一是要自觉地坚持社会保险资源配置的市场化方向，推进市场在养老保险资源优化配置中发挥决定性作用，健全符合市场规律反映社会保险资源市场供求的保障水平决定和正常增长机制。二是要理清政府和市场的边界，找准市场功能和政府行为的最佳结合点，明确政府和个人的保障责任，保持制度的弹性，满足不同群体和个人对保障的不同需求，同时，健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。三是要加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。四是要改革机关事业单位养老保险制度，建立全国统一的基础养老金，为机关事业单位人员的流动和融入市场经济创造条件，从养老保险制度上实现与市场经济的接轨。五是提高低收入者的保障水平，更好地实现基本养老保险制度的“兜底”功能，为市场化改革提供制度保障。六是加大政府购买公共服务的力度，实行精细化管理，提高信息化程度。

4、城镇化改革。按照“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”的精神，一是要按照能转移的要求，加快建立全国统一、城乡统一的基础养老金，促进劳动力的流动和优化配置，为城镇化提供制度保障，完善城镇化机制。二是在基础养老金制度建立前，要加快制定城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度之间有利于城镇化的衔接政策。

5、可持续性改革。按照“建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”、“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”等要求，将保障水平决定和正常增长机制中导致制度不可持续的每一个因素、每一个环节作为改革的目标，对影响养老保险制度不可持续的运行逻辑进行重新设计，促进制度的可持续。与此同时，积极推进适时启动机关事业单位养老保险制度改革，制定基础养老金全国统筹实施方案，研究渐进式延迟退休年龄政策。落实税收优惠等支持政策，大力发展企业年金、职业年金等多层次养老保险。从长远看，对养老保险制度进行可持续性改革，也是适应老龄化发展趋势的必然选择。

（三）全面建成中国特色新型养老保险制度的条件正在成熟

1、养老保险制度的中国化已由试点转入定型的崭新阶段

2009年，国务院决定启动新农保试点，2011年又启动了城居保试点。2012年全国所有地区全面开展了新农保和城居保试点，基本实现了两项制度的全覆盖。截止2013年12月底，全国城乡居民参保人数达到4.98亿人。其中，领取养老金的老年居民达到1.38亿人。从2009年到2013年5年内，中央财政支付城乡居民基础养老金补助1960亿元，使亿万城乡老年居民直接受益，惠及数亿城乡家庭，对于保障和改善民生、减轻老年贫困、扩大内需、促进社会和谐稳定都发挥了积极作用。

新农保和城居保是与社会主义制度相适应的中国特色新型养老保险制度。制度试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续”。“保基本”是制度中国化的重大创新，“有弹性”是制度最大的中国特色，“能转移”是制度适应市场经济的内在功能，“可持续”是制度实现革命性变革的结果。基础养老金与个人账户相结合的中国特色新型养老保险制度，在不到3年时间就基本实现了城乡居民社会养老保险制度全覆盖，比原来预期的10年左右时间大大提前。这填补了农村居民和城镇非就业居民养老保险长期以来的制度空白，人人享有养老保险成为现实。这是我国社会保障事业发展的重要里程碑。

2014年初国务院决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，不仅标志着基础养老金与个人账户相结合的中国特色新型养老保险制度模式再次得到了国务院的确认，而且从根本上改变了我国以城镇职工基本养老保险为主的制度格局和改革的基本取向，养老保险制度的改革和养老保险制度的中国化已由试点转入定型的崭新阶段。

2、中国特色新型养老保险制度正由建立转入全面建成的崭新阶段

这个新阶段改革的主要任务是按照党的十八届三中全会要求，把改革贯穿于养老保险制度的各个环节，积极稳妥从广度和深度上推进养老保险制度的中国化、公平化、市场化、城镇化、可持续化改革，促进不同群体的制度按照全面建成中国特色新型养老保险制度的要求，加快建立全国统一、城乡统一、更加公平可持续的制度，开启全面建成中国特色新型养老保险制度建设的革命性大变革时代。

党的十八大提出全面建成小康社会的目标任务标志着我国全面建成中国特色新型养老保险制度的政治、经济、社会条件正在成熟。养老保险制度实现全覆盖后，改革的主要任务也应由建立中国特色新型养老保险制度转入全面建成中国特色新型养老保险制度的崭新阶段。

城乡居民基本养老保险制度已经完成了农村包围城市的任务，2013年底城乡居民参保人数达到4.98亿人，已经超过城镇职工和机关事业单位的人数，成为占主体地位的制度模式。

新型城镇化的快速推进标志着养老保险制度改革已经发起了对城市的多方面渗透。一是大量农村人口转入城镇，数以亿计的农民工、被征地农民以及其他农牧民已经转入城镇工作和生活并参保；部分城乡居民，特别是部分已经在城镇参保的农民工、被征地农民，享有双重保障。二是城乡居民率先建立全国统筹的基础养老金制度，更公平可持续等制度优势得到越来越多人的认同，影响越来越大，对机关事业单位养老保险制度改革将产生深远的影响，有利于加快建成全国统一、城乡统一的基础养老金制度。三是城乡居民新型养老保险制度率先做实了个人账户，不仅有助于推动做实城镇职工养老保险制度的个人账户，也有助于推动做实改革后机关事业单位参保人的个人账户。城乡居民基本养老保险率先建立基础养老金制度，不仅有助于推动城镇职工养老保险制度加快基础养老金的建立，也有助于推动改革后机关事业单位养老保险基础养老金制度的加快建立。

新农保试点、城镇居民养老保险制度试点、农村居民向机关事业单位和城镇职工养老保险制度的全面渗透，可以视为全面建成中国特色新型养老保险制度农村包围城市的路线图已基本形成。

养老保险制度顶层设计的开展标志着城乡居民基本养老保险制度已经发动了对机关事业单位和城镇职工养老保险制度进行改革的总攻令。改革路线图一旦设计完成，就会发动全面建成中国特色新型养老保险制度的总攻了！

三中全会关于建立更公平可持续社会保障制度意味着城镇职工基本养老保险制度为不公平、不可持续的制度，因此也不可能成为改革的目标模式。城镇职工养老保险制度存在的一系列矛盾和问题，意味着该制度必须进行革命性的变革，必须完成脱胎换骨的改造，意味着农村包围城市的任务一定能够实现。

我国老龄化进程的加速、经济社会的快速转型、制度的内生缺陷，特别是弘扬社会主义核心价值观活动的广泛开展，必然会加速中国特色新型养老保险制度全国统一、城乡统一的进程。

当前，应把握好顶层设计的历史性机遇，加快建成全国统一、城乡统一的中国特色新型养老保险制度。

（四）制度存在的一系列深层次矛盾和问题决定了必须实现养老保险制度的中国化

我国养老保险制度存在的一系列矛盾和问题的深层次原因在于，由于存在认识上的局限性，在养老保险制度建设中存在道路迷茫、理论缺失和制度摇摆，道路、理论和制度一直没有真正实现中国化，没能建立起与中国特色社会主义相适应的中国特色的新型养老保险制度。

首先，走出道路迷茫需要坚持中国特色新型养老保险制度道路。如果说养老保险制度农村包围城市道路的形成主要是由中国特殊国情决定的，那么，更深层次的原因在于中国特色社会主义道路的改革取向决定的。公平普惠的中国特色新型养老保险制度是中国特色社会主义的基础性制度安排，是与社会主义制度的发展紧密关联的。收入关联型的养老保险制度是与资本主义制度的发展紧密关联的。20多年来，我国城镇职工基本养老保险制度实行的是典型的收入关联型制度，基本生活和长远生计最需要保障的低收入和收入不稳定群体始终得不到应有的保障，是制度偏离社会主义道路基本方向的铁证。人人享有社会保障是社会主义制度的出发点和落脚点，也应成为中国特色新型养老保险制度定位的基本目标。收入关联型制度难以实现人人享有社会保障的政策目标，不仅与制度设计存在缺陷有关，而且首先与制度的出发点和落脚点相关，与制度的定位相关。城镇职工基本养老保险制度偏离社会主义制度的大方向固然情有可原，但由于制度的出发点和落脚点并没有坚守人人享有社会保障的目标，而是始终被“保重点”，“保发放”所困扰和扭曲。正是由于制度一开始就没有强调坚持走社会主义道路，没有意识到养老保险制度是否有社会主义和资本主义之分，更不知道如何用中国特色社会主义制度的理念和原则去指导规范养老保险制度的设计，结果制度引进和设计中与收入关联的一系列体制机制设计不仅偏离了公平正义、共享经济社会发展成果、全心全意为人民服务等社会主义的基本取向，而且实际运行结果是制度难以实现全覆盖，制度的社会基础始终无法夯实。与此同时，无论是在理论界还是在实践中，没有人旗帜鲜明地坚持和发展中国特色新型养老保险制度，制度设计和运行中均没有充分体现公平普惠等社会主义精神，不公平、不公正似乎已经视而不见，人人享有社会保障似乎难于上青天，制度建设走中国特色的农村包围城市的道路似乎离经叛道，制度的复杂性导致无论是专业还是非专业人士对参保人的保障权益无法预知，替代率不稳定，逐渐下降，保障权益不确定性超出大多数人的理解能力似乎无解，道路的迷茫困扰着改革的深化和更公平地享受社会保障的进程。

二是完成制度的转型与定型需要实现制度的中国化。改革开放以来，我国养老保险制度一直在改革和完善进程之中，制度还处于探索的初级阶段。制度全覆盖才真正给中国养老保险制度改革提出了转型与定型的方向性要求：

1、对制度如何实现更公平的新要求。社会各界不仅对制度的核心价值观、社会保险理论、制度运行的体制机制等深层次问题的关注更甚以往，而且对社会主义核心价值观和共同信念的追求与归属感开始显现为一种最受关注的社会思潮。制度并轨和制度公平一再成为舆论焦点，道出了人们对制度价值观的态度和实现制度更公平的期望更为强烈；对3800万人断保的热烈讨论，折射出人们对制度能转移、可持续的期望与焦灼；构建中国特色新型养老保险制度核心价值观，体现了对人人享有社会保障的幸福感、让制度更公平可持续的理想和追求。无论其收入多少，期望把市场和福利供给隔离开来，互不影响，基本生活和长远生计始终能够得到保障。公平普惠是社会进步的基本方向，是公民权利的体现，更是社会主义制度的本质属性。如果能用社会保障税收统筹支付，制度会更公平，更能体现社会主义的本质要求。建立更公平制度的思潮，也反映了现行制度不尽得人心，难以与社会主义长期共存，这是平等和世界大同的思想越来越深入人心的必然结果。如果养老保险制度想要获得更大的力量，它就必须得到全体人民的支持，需要真正赢得人心。确立中国经济以消费主导的新结构，必须首先明确过度倡导一部分人先富起来的时代已然结束，大力倡导共同富裕时代的来临。长期实施先富起来的政策对中国人民的切身利益是非常不公正的。时代潮流都倾向于社会改革，中国共产党是最适合推行社会改革的，并已经向特权阶级斗争，促使这些社会改革成为优先处理的国家事务。社会主义为深化社会改革提供了很好的社会环境，明确了改革的基本方向。社会压力给予了中国特色新型养老保险制度体系构建一种巨大的推动力，思想上应该更自觉地追求公平正义。公平普惠的中国特色新型养老保险制度不仅可以改善劳动者的生活水平，同时在经济、社会和政治方面也可以稳固中国特色社会主义制度，可以进一步满足坚持和发展中国特色社会主义的需求。自社会主义运动开展以来，特别是社会主义制度成功建立以来，不仅成功逼迫资本主义对自身制度进行改革、改善人民的境遇，而且进一步认清了资本主义不公平不公正的制度局限性，实现了对社会主义制度稳固和合法化。这种短期内资本主义制度的改良，反而又会使坚持和发展社会主义制度的信念更坚定，追求公平正义的更自觉。因此，实行回归社会主义道路的改革，矫正前进方向，明确制度定位，必须坚定不移地走出道路迷茫，坚持和发展中国特色新型养老保险制度。

2、制度可持续性面临的挑战越来越大。形势的新发展使养老保险制度不可持续性暴露得越来越充分：表现一是统账结合制度模式的目标没有也难以实现。该模式目的在于将社会互济与自我保障两方面的优势结合起来。既需通过建立个人帐户供养自己，又需通过企业缴费用来统一支付给退休一代养老。在实际操作中，不仅全国，而且绝大多数地区个人账户是空账，即已演变为典型的名义帐户，实际上目前的养老制度整体看是现收现付制，没有真正建立起严格的、典型的部分积累制。表现二是新的制度模式已经诞生并实现了革命性的变革。为实现“两个确保”，特别是确保养老金当期发放，化解养老金历史债务，财政就开始以补助的方式弥补养老金当期发放的缺口。从2005年开始，为保证企业职工的基本生活，政府又开始承担起养老金待遇调整的责任，已经连续调整了10 年。事实上已经形成了全国基本统一的基础养老金制度。到目前这个以“保基本”为内核的制度和机制已经基本建立起来，而且社会保险法明确规定社会保险资金的来源包括财政投入。如果将政府未来应承担的个人帐户空账和养老金待遇调整的责任计算在内，政府财政承担的社会保险责任2013年已经超过50%，绝对金额已超过8600亿元，人均补贴已超过10500元。随着社会保险费的征缴收不抵支，政府承担的社会保险责任将越来越大。这样，制度的基本性质、模式和运行机制都已经发生了根本性的变化。从筹资看，社会统筹已经演变为筹资方式，而不是制度模式，也从来不是制度模式。这种筹资方式更接近税收，尽管部分地区还表现为缴费的形式，实行费改税将是大势所趋。从发放看，职工的养老金大部分已经来源于税收而不是缴费，养老金已经具有明显的普惠性质，全国统一的基础养老金制度模式事实上已经基本形成。从待遇调整机制看，不可能也从来没有简单地按照政策制度最初设计的方式进行，而是根据财政收入状况确定的，是典型的收入约束型，而不是需求约束型的制度模式。表现三是制度不具备可持续的经济环境。随着全球化的不断深化，竞争越来越激烈，经济不确定性越来越强，高收入群体相对减少，低收入群体相对增多，持续提高工资已无法继续实施，必然导致收入关联型养老保险制度的终结。表现四是制度不具备可持续的人口环境。老龄化的不断深化以及当前的低出生率、劳动力持续减少会形成越来越严峻的挑战。表现五是制度不具备可持续的拐点已经于2013年出现，制度不可持续将进入一个加速上升的通道。2003年至2012年，全国企业职工养老保险基金累计结余增加21204亿元，年均增长33%。统计显示，2012年比2003年总收入增加15154亿元，年均增长21.4%；财政补助增加1885亿元，年均增长18.1%；总支出增加11293亿元，年均增长20%。从2013年开始，预算资金趋紧的迹象开始显现：2013年企业职工基本养老保险的保险费收入15501亿元，财政补贴收入2669亿元，与此同时，支出达到16460亿元，剔除财政补贴后“亏空”959亿元。从财政部2014年全国社会保险基金预算情况看，则在剔除财政补贴因素后，2014年城镇职工基本养老保险将陷入收不抵支的境地，当期“亏空”1563亿元。

三是社会保险理论需要中国化。我国城镇职工基本养老保险制度的历史起点与大多数国家有重大而明显的差别，传统的社会保险理论已经无法解释中国社会保险实践，必须创建中国特色的新型养老保险理论，即必须实现“小保障理论”向“大保障理论”的跨越。20多年来，我国没有严格意义上的养老保险理论，政策制度基本是围绕扩面保发放进行，理论处于引进阶段，理论的中国化更没有被提上议事日程。我国实施的是传统意义上的社会保险基本制度模式，最重要的是强调权利和义务对应、公平和效率统一，个人享受的权利和所尽的义务是直接挂钩的。相应所采取的是社会保险费的方式筹集资金。显然，上述理论可以概括为权利和义务对等的“小保障理论”。

“大保障理论”强调的是基于公共财政而建立的更公平普惠与中国特色社会主义相适应的新型养老保险制度。建立这样具有普惠性制度的国家一般实行社会保障税，是一种非保险性质的、普惠性的、由公共财政完全承担的制度模式。我国为什么要实现制度的转型，尽快将缴费制改为社会保险税，这是我国社会主义基本制度更自觉追求公平正义的属性所决定的。实行社会保险费改税，需要具备很多条件，要确定纳税人的范围，要确定纳税的基数，统一的税率等等。在目前我国社会保险发展的起步阶段，要做这些有一定难度，但随着我国经济的迅速发展和公共财政制度的建立，上述条件已基本具备。因此，制度转型的条件正在成熟，构建中国特色新型养老保险理论的条件也正在成熟。

我国城乡居民基本养老保险制度成功的实践就是“大保障理论”指导的结果。我国长期实行农产品低价格、劳动力低工资、土地低补偿。在长期实施“三低”的过程中，农民做出了巨大的贡献和牺牲。在不同的时代，农民做出贡献和牺牲的时代特征与方式虽然不同，但是绝对额却在不断提高。2013年仅土地出让金就超过了4万亿。仅近几年的土地出让金就足够为中国农民建立远超职工保障水平的养老保险制度。而按照“小保障理论”，城乡居民基本养老保险制度则成为一个福利性的制度安排。显然，该理论已经严重脱离了中国实际，其理论才苍白也就不言而喻。

养老保险理论中国化核心是要构建中国特色新型养老保险制度的核心价值观。人生需要信仰驱动，社会需要共识引领，发展需要价值导航。构建中国特色新型养老保险制度核心价值观，正对应了时代要求，符合让市场发挥决定性作用的要求，可谓大势所趋、正当其时。这是党的十八大以来，养老保险制度顶层设计引发热议、产生认同、赢得共鸣的原因所在。

历史证明，一个制度，难以实现全覆盖固然可怕，但更可怕的是制度缺乏正确的理论指导，偏离了正确的方向，难以满足参保人对社会保险的基本生活需求，制度不公平、不能转移、不可持续。制度缺乏核心价值观，制度难以实现全覆盖，制度难以统一，再多的政策制度，也难以实现公平；制度缺乏核心价值观，制度缺乏弹性，保险待遇难以转移，再高的保障水平，也难以满足需求；缺乏核心价值观，没有了明确准则，缺乏激励和约束，必然会冲破制度可持续的底线。制度缺乏灵魂，必然迷失改革的目标和方向。中国的改革，无所谓最佳时点、最优方案，任何时候任何方式进行整体或局部的改革，都是早比晚好，果断比犹豫好。真正的改革必然逐步触及灵魂问题，必然实现理论的中国化。

二、全面建成中国特色新型养老保险制度的构想

全面建成中国特色新型养老保险制度，必须以“大保障理论”为指导，围绕增强制度的道路自信、理论自信和制度自信，从以下几方面推进制度的革命性变革，实现制度的中国化。

（一）坚持制度的社会主义方向，增强中国特色新型养老保险制度的道路自信

建立中国特色新型养老保险制度既是完善社会主义制度的根本要求，是社会主义制度的重要组成部分，也是践行群众路线教育实践活动、做好保障和改善民生工作应有的大思路。

从城乡居民基本养老保险制度的成功实践看，中国特色新型养老保险制度的“中国特色”主要体现在：“保基本”是由中国还处于社会主义初级阶段的基本国情决定的，“全覆盖”是由社会主义的基本性质决定的，“有弹性、能转移、可持续”是中国特色的制度创新。新型则主要体现在：“保基本”、“有弹性”和“能转移”。制度的灵魂是“人人享有老年基本生活保障”。这也是中国特色新型养老保险制度与之前养老保险制度相互区别的主要特征。但是，“中国特色”相对“新型”对制度转型和定型是更具有决定性作用的因素，而社会主义制度对公平正义更自觉的追求是制度最本质的规定，是最能动的、主观的政治，最终会决定制度转型和定型的方向。全心全意为人民服务则决定了制度的灵魂必须是“人人享有老年基本生活保障”。

（二）构建中国特色新型养老保险制度的核心价值观，增强制度的理论自信

中国特色新型养老保险制度，不仅要在覆盖面和覆盖速度上创造世界奇迹，也要在价值观上树立标杆。社会进步需要一个道德的罗盘。养老保险制度改革需要一个新的道德罗盘。今天，在全面深化养老保险制度改革的进程中，确立什么样的价值观，才能引领思潮、凝聚共识、攻坚克难？在全面建成中国特色新型养老保险制度的伟大实践中，弘扬什么样的价值观，才能使中国特色新型养老保险制度在理论、道路和制度上更加自信？

按照社会主义核心价值观的基本要求，中国特色新型养老保险制度应创造性地重点培育和弘扬以“保基本、全覆盖、有弹性、能转移、可持续”为基本内容的核心价值观。中国特色新型养老保险制度的核心价值观概括了制度建设核心价值观的价值目标、价值取向和价值准则。核心价值观应分三个层次：保基本、全覆盖是制度层面的价值目标；有弹性、能转移，是制度层面的价值取向；可持续是制度层面的价值准则。

城镇职工养老保险制度建立以来，一直在努力的目标就是在寻求制度的价值内核。在这样的意义上，中国特色新型养老保险制度核心价值观也是制度的灵魂。从知与行的角度，让中国特色新型养老保险制度核心价值观，内化为社会群体和个人的意识，外化为群体和个人的行为规范，才能不断形成更加广泛的价值认同，夯实制度的思想基础和群众基础。实现制度的统一首先必须有一个全社会多数人认可和遵守的核心价值观，这是建构真正统一制度的思想前提。只有这样，才是一个有灵魂的制度，才是一个可以园梦的制度。

（三）对养老保险制度进行革命性变革，增强养老保险的制度自信

革命性变革的主要内容包括5个方面：一是应推进社会统筹与个人账户相结合制度模式向基础养老金与个人账户相结合制度模式的转型。二是应完成由需求约束型的运行机制向供给约束型运行机制的革命性变革。三是应按照实施全国统一、城乡统一基础养老金的要求，建立与普惠型制度模式相适应的社会保险税征缴管理体制。四是应建立具有高度弹性的制度模式，以满足增强公平性、适应流动性、保证可持续性。五是应建立中国特色的社会保险基金投资运营制度，制定投资试点的路线图，健全通过投资分享经济发展成果的机制。

（四）运用中国特色新型养老保险的“大保障理论”，指导养老保险制度的革命性变革。

理论是行动的先导。运用中国特色新型养老保险理论指导制度转型与定型，最关键的是要实现制度理念、制度模式和运行体制机制的革新、转变和中国化。

中国特色新型养老保险制度理论的中国化，首先是要明确制度定位于与社会主义基本制度相适应，核心是要按照更公平可持续的社会主义核心价值观和发挥市场在社会保险资源配置中起决定性作用的要求，从养老保险的基本概念、基本理论、基本原则、制度模式、运行机制和科学方法等方面对制度进行革命性变革，撇弃与资本主义制度相联系的阴暗面和痕迹。改革最重要的中国特色应体现社会主义制度底线思维、博爱思想，明确政府和市场的社会保险责任，增强制度的公平性、弹性、能转移和可持续性，真正实现养老保险制度的中国化，确保人人都可以获得公平公正的基本保障。

中国特色新型养老保险制度理论创新的核心是要根据中国特色社会主义制度的本质要求、中国处于社会主义初级阶段的特点、经济发展规律和国内外社会保险制度变革的趋势，构建中国特色的“大保障理论”。

该理论指导实践的主要成就是已经把产生于欧洲的社会保险理论，创造性地运用到中国这个农民占人口绝大多数的经济文化落后的东方大国，紧密结合中国实际，并汲取中华文明之精华，首先创建中国特色的新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度，优先将低收入群体和老少边穷地区纳入了社会养老保险制度，初步解决了老有所养的千年期盼，推进了社会养老保险制度的中国化。这个理论生长在中国这片土地上并已深深扎根在这片土地上。该制度是在总结国内外社会保险制度建设历史经验的基础上，完全根据中国的实际情况设计的，它具有革命性、彻底性、深刻性、进步性、严密性、科学性、透明性、渐进性、实践性、可行性等特点，充分体现了其改善民生、适应中国地区差异大的功能。

三、对养老保险制度实行革命性变革的建议

（一）明确制度并轨的基本思路

并轨的基本思路可概括为“双向推进”：一是推进城乡居民基本养老保险制度的并轨，二是推进职工基本养老保险制度的并轨。

并轨可分两步走：先实施“小并轨”，后实施“大并轨”。先确立城乡居民基本养老保险的制度模式，后实施职工基本养老保险制度的转型。先实施机关事业单位养老保险制度的市场化改革，后推进职工基本养老保险制度的转型。

2014年重点实施两个“小并轨”，重点是要解决制度的公平问题。一是实施城乡居民的“小并轨”，即国务院已经决定的合并“新农保”和“城居保”，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。二是实施机关事业单位养老保险制度与企业职工养老保险制度的“小并轨”，建立全国统一的职工基本养老保险制度。

机关事业单位养老保险制度重点是推进制度的市场化改革，基础养老金与城镇职工养老保险保持一致，待遇差异主要体现在职业年金和个人账户。

可以先按照城镇职工养老保险“十连调”（近10年提高养老金累计的标准，约1200元）的标准，建立职工基本养老保险制度的中央基础养老金制度，明确中央政府的责任。地方基础养老金根据“保基本”的要求，在中央基础养老金的基础上确定，保持制度的弹性和适应性。

城镇职工养老保险制度要向基础养老金与个人账户相结合的中国特色新型养老保险制度模式转型，重在改革现行养老金待遇指数化确定方式，按“保基本”的要求确定基础养老金标准，推进养老保险制度由供给约束型向需求约束型的转型，完成养老保险制度的中国化。制度中国化核心是确立可保基本、全覆盖的基础养老金制度，用保基本的原则、标准替代社会统筹、替代率等基本概念、标准和运行机制。实际上，无论是从城镇职工养老保险待遇“十连调”起决定性作用的调整机制，还是从待遇调整的结果看，我国早在10年前就已经自觉不自觉建立起了全国统一的中央基础养老金的制度雏形和相应的调整机制，传统意义上的城镇职工养老保险制度早已中国化了。在这种意义上，城镇职工养老保险制度的转型和定型早在10年前就已起步，完成改革是一件并不难的工作，需要的只是思路和工作的微调。

做大、做强、做实个人账户，对个人账户实行延迟征税政策和市场化、多元化投资。个人账户不再与缴费年限、养老金待遇挂钩，实行完全积累，让市场发挥决定性作用，确保制度的全覆盖。适时推进养老保险费改税，建立社会保险税。建立与社会保险税相适应的管理体制机制和信息系统。从2015年开始，按照保基本的标准和要求，适当降低中央基础养老金待遇调整的幅度、减缓调整的步伐，将资金主要用于做实个人账户。中央政府只需要对老人和中人负责，如果用10年做实个人账户，财政年支出3000亿左右也不会有压力。制度革命性变革后，做大、做强、做实个人账户需要的也只是思路和工作的微调。适当时机，可以将高龄老年津贴和社会救助中的老年救助资金整合到养老保险制度的转移支付中，尽快改变养老保障上太分散和凌乱的格局。

2015年开始实施“大并轨”，重点解决制度的不可持续问题。一是建立全国统一、城乡统一的基础养老金制度模式，推进城乡居民基本养老保险制度与职工基本养老保险制度的并轨。二是逐步统一城乡居民和职工的基础养老金标准，尽快城乡居民的基础养老金提高到职工基础养老金标准的三分之一。在实现高度城镇化后，实现基础养老金标准的全国统一和城乡统一。尽快建立以缴费能力和申请待遇资格为前提的差异化补助和养老普惠制度。

如果认识到位，2014年就可以实现“大并轨”，先将全国统一的基础养老金制度和相应的体制机制建立起来。

（二）先行开展社会保险基金投资新能源试点

更公平和可持续的中国特色新型养老保险制度建立后，基金的管理、监督和投资就成为社会保险工作的重点和难点。

为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会关于建立社保基金投资运营制度和社保基金实行市场化、多元化投资的精神，应尽快做好中国特色社保基金投资运营制度顶层设计工作，先行开展社会保险基金投资新能源试点工作。

1、切实做好中国特色社会保险基金投资运营制度顶层设计

做好中国特色社会保险基金投资运营制度顶层设计工作具有重要的政治、经济、社会意义，其理论和实践价值主要体现在以下几方面：

（1）有助于加快构建中国特色社保基金投资运营理论和核心价值观，走出一条中国特色的社保基金投资运营之路；（2）有助于通过稳健的投资，提高待遇标准，降低缴费水平和参保负担，增强企业的竞争力和经济的活力，完善养老保险制度体系，建立更公平可持续的制度；（3）有助于加快建立中国特色社保基金投资运营制度，既可确保基金的安全和保值增值；又可通过基金投资实现社会保险制度从消费性制度安排向生产性制度安排的跨越，促进作为再分配“切蛋糕”模式向创造财富“做大蛋糕”模式的转型，以发展应对老龄化；（4）有助于推进社保基金预算和发行特种国债工作，实现社保基金规范化、制度化管理，提高制度的科学性；（5）有助于通过社保基金投资，盘活社保基金这一最大的存量资产，促进产业的转型与升级，增加就业，加快西部大开发进程，加快改变落后地区面貌。

社会保险制度全覆盖后，社保基金投资运营已经成为社会建设领域改革和工作的重点。应该将社保基金投资运营制度顶层设计列为有关部门的重点研究任务和中国社会科学基金重大攻关项目，限期完成。

2、制定社保基金投资路线图和时间表

政府应从法律、政策、制度、管理等方面积极推动社保基金投资，全方位承担社保基金的安全和保值增值责任。

根据中国国情、社会保险基金性质、《社会保险法》和党的十八大、十八届三中全会要求，中国特色社会保险基金投资运营应坚持试点先行的基本原则，明确有条件的地区投资先行、城乡居民基本养老保险基金投资先行、实体经济投资先行、新能源产业投资先行、新能源资源最丰富的西藏等地区投资先行的投资路线图。同时，应该明确投资试点的时间表，尽快启动试点工作。

3、制定中国特色社保基金投资政策制度

（1）明确社保基金的法律地位，社保基金不是财政资金，社保基金的管理、监督与运营应该分别制定相应的制度和办法。

（2）加快制定出台中国特色的社保基金投资运营试点办法。

（3）按社保基金性质和承担风险的能力制定中国特色的分类投资政策和投资组合，实行市场化和多元化投资。

（4）建立社保基金投资预算制度、信息化管理制度，提高社保基金投资信息化监管能力和水平，实现社保基金投资运营的精细化管理。

（5）制定由商业银行向社保基金定向发行特种产品的政策

（6）按照社保资金缴费和发放的规律，制定社保基金3年、5年和中长期的银行存款政策

（7）制定向社会保险个人帐户基金发行特别国债的稳健投资政策。可利用发行地方债的机会，开展向社保基金定向发行地方债试点。

4、做好社保基金投资试点准备工作

（1）尽快设立中国社保基金投资公司，为养老金资产的安全和保值增值提供组织保证。

（2）尽快组建中国社保基金投资研究院，负责研究社会保险基金的投资理论、政策、制度；研究投资规划、投资领域、投资方式、投资方向；负责项目选择与产品设计，投资绩效评估、投资风险评估、识别、规避；开展投资人才培训、信息化建设等工作，为社会保险基金保值增值、实现社会保险基金的安全、高效营运提供智力和技术支撑。

5、开展社保基金投资新能源试点工作

社保基金宜实行集中投资和直接投资，并将倾斜政策和优质项目优先配置给社保基金，打造社保基金资产价值的最佳稳定器。

（1）将社保基金投资与西部大开发结合起来，重点在最具太阳能资源优势的西藏建设大型和特大型地面电站。充分利用西藏资源优势、政策优势和社保基金的资金优势，按照风光水互补的思路，建设光电三峡群，将西藏建设成为我国的新能源基地，实现我国的能源独立。

（2）将社保基金投资与扶贫开发结合起来，在具备一定太阳能资源优势的贫困县大规模建设山地太阳能电站。利用部分扶贫资金引导社会资金投资贫困县光伏电站建设，在条件成熟后利用社保基金收购贫困县光伏电站，增强贫困县的造血和发展功能。

（3）将社保基金投资与铁路建设结合起来。在具备太阳能资源条件的铁路沿线开展分布式发电试点，条件成熟后利用社保基金收购部分铁路和铁路沿线太阳能电站。

6、制定社保基金投资新能源的配套政策

（1）制定允许设立光伏产业发展投资基金的政策，为社保基金投资新能源分担风险。

（2）制定社会资金参与社保基金投资项目的优惠政策，鼓励社会资金投资相关项目。

（3）国家能源局、国土资源部、国家电网等部门和单位应该制定相应的优先支持社保基金投资的计划、用地、使用新技术、电站并网及电价补贴等政策。

主要参考文献：

1、习近平同志党的十八大以来系列讲话

2、今年养老保险亏空或超千亿元将陷收不抵支境地，2014年04月16日 00:59 经济参考报

3、养老基金投资基础设施的可行性分析和检验中国学术期刊网

4、卢海元制度的并轨与定型：养老保险制度中国化进入崭新阶段新浪博客经略世界之巅，2004.3.15

5、卢海元社会保险基金管理与创新国际研讨会主题发言 2014年3月24日

注：本文系我承担的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《中国社会保障制度整合与体系完善研究》（项目号：13jzd019）阶段性成果

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